三、如何突破IT监理的局限性
1．界定监理边界，避免越俎代包
（1）不满足监理必要条件的信息工程项目不应列入监理范畴
如前所述，在《信息系统工程监理暂行规定》规定应当实施监理的三类系统中，信息资源系统和信息应用系统两类工程项目根本不满足监理的两个必要条件，不应列入监理的范畴，信息网络系统基本满足监理的两个必要条件，可以实施工程监理。
（2）对列入监理范畴的信息化工程项目，监理内容上不应大包大揽
关于IT监理的内容，目前普遍用“一协调、二管理、三控制、四阶段”来概括，其中一协调就是指组织协调参与各方的工作关系。两管理是指合同管理和信息管理，三控制是指质量控制、投资控制和进度控制，四阶段是指监理的过程可以划分为：需求监理、招投标监理、工程实施监理和保修监理四个阶段（秦晓东，2002；张风垠，2002；潘振海，2002）。
监理内容这样的定位完全是因为没有把握监理的本质是第三方监督，因而眉毛胡子一把抓，没有区分哪些属于监理的范畴，哪些不属于，有大包大揽之嫌。目前监理内容的“一二三四”中，除“一协调”，其余三方面都存在“越界”问题：
①在两管理中，合同管理是甲（业主方）和乙（实施方）双方自己的事，不是作为第三方的监理的事，调解合同执行中的纠纷才是监理的事；文档和工程资料等信息管理主要是乙方的事，甲方有权要求乙方提供完整的文档资料，并以合同条款的形式固定下来，监理方主要是按照合同监督乙方执行，而不是自身直接管理信息。
②在三控制中，按照合同控制（实际应是监督）工程质量和进度是监理的职责，但监理方对投资的控制主要局限于监督甲方是否按合同及时向乙方足额付款，而决不是去完成“投资控制决策阶段投资概算审核、工程设计阶段投资预算审核、招标阶段投资控制、施工阶段工程计量与付款控制、验收阶段决算审核”这样的任务，低估，特别是业主方低估信息化项目建设成本是常有的事，这也是超预算的主要原因，但成交额是双方讨价还价的结果，实施方如果愿意低价承接那是他自己的事，一旦合同生效，双方就必须按合同执行，谁占便宜谁吃亏不是监理方的事，双方由此引起的纠纷监理方协调不了时可以通过经济执法解决。
③在四阶段中，监理主要适用于实施阶段，其它三个阶段都不适用监理：需求分析等工程准备阶段需要的是咨询不是监理（此时第二方都不存在何来第三方！）；招投标阶段需要的是招标代理也不是监理（招投标的监督应由财政、审计等政府采购监管部门来执行）；随着工程项目实施的结束，监理工作也宣告随之结束，故保修阶段也不适用监理。
2．吸收国外先进经验，建立“咨询＋审计”体系
发达国家的经验表明，“咨询＋审计”体系是一个比监理体系更好的IT工程管理机制。
英美等发达国家没有IT监理体系，只有IT咨询体系和IT审计 体系。咨询是全过程的，从规划设计培训到最后验收。咨询可以帮助业主端正认识，可以弥补业主自身IT力量的不足，也可以帮助业主制定有效的一系列IT项目管理制度，总之，咨询可以解决因业主自身缺陷带来的种种问题。IT审计是国际上通行的一种IT项目第三方监督体系，用以协调解决信息化建设中业主方和承建方之间出现的纠纷。根据美国权威专家Ron Weber的定义，IT审计是一个获取并评价证据，以判断信息系统是否能够保证资产的安全、数据的完整以及有效率地利用组织的资源并有效果地实现组织目标的过程。
虽然IT监理和IT审计的性质都是第三方监督，但两者的目的和应用范围均有所不同。IT监理的目的是在工程建设中保护投资、控制质量、确保进度。监理活动随着工程的完成而结束。信息系统审计的目的是合理保证信息系统能够保护资产的安全、数据的完整、系统有效地实现组织目标并有效率的利用组织资源，其核心是信息系统的效率、效果。不仅包括对建设过程的审计，更重要的是对信息系统运营的审计。只要信息系统在运行，审计活动一直存在。信息系统建设完毕，仅仅是信息化的开始，大量的问题将出现在信息系统运行与维护阶段，因此，从这个角度而言，信息系统审计是保证信息系统质量的更行之有效的方法。这也正是发达国家选择IT审计而非IT监理的重要原因。
美英等发达国家的经验表明，咨询与审计的结合可以完美地解决信息化建设中的三类问题：咨询弥补业主方自身的缺陷，审计基于结果对实施方进行监督，同时为调解双方的纠纷提供依据。
（1）通过咨询弥补业主方自身的缺陷
信息化技术具有科技含量高、技术更新快、涉及范围广等特点，业主方没有能力去跟踪IT的最新发展，存在认识不正确、IT力量不足、管理制度滞后等问题是很正常的，但他们完全可以借助第三方咨询力量来超越自身存在的这些缺陷，咨询是发达国家的普遍做法，他们的成功经验值得我国大力借鉴。
政府信息化建设咨询需求空间十分巨大，包括如下方面：
IT战略咨询与IT规划 如地方政府信息化发展战略研究（诊断现状并提出发展方向）、信息化人才培养与引进战略规划、地方政府信息化建设规划（如数字区域建设规划、数字城市建设规划、电子政务建设专项规划、公共领域信息化建设专项规划）、政府信息化建设工程实施规划、大型信息系统实施方案策划（规划与实施的结合点）。
政府IT管理咨询 如政府信息化工程项目管理制度设计、大型政府信息化项目可行性论证、政府流程再造策略设计、信息资源共享机制设计、政府信息化项目实施与应用绩效评估、政府信息化培训体系设计、电子政府形象设计。
政府IT技术咨询 如网络整合方案设计、政府数据规划、现有应用系统整合与再造方案设计、政府门户网站栏目策划。
政府信息化咨询体系的建立需要政府从供需两个方面做大量的工作，一方面出台一些优惠、扶持政策推动IT咨询（特别是政府IT咨询）行业的快速发展，解决目前政府信息化咨询有效供给不足的矛盾，另一方面建立一些激励机制鼓励、引导建设单位引入咨询，解决目前普遍对咨询重视不够和价值低估的问题，从而将巨大的潜在需求转化为现实需求。
（2）通过审计鉴定信息化项目的质量
如前所述，IT审计是评价信息化工程项目结果的一种第三方监督机制，审计结果可为解决信息化建设中出现的甲乙双方的纠纷提供依据。IT审计在国际上已经体系化、标准化、程序化，而我国信息系统审计仅有最基本的轮廓，积累了一些经验，但尚没有形成完整的体系。我国应当尽快引入国际通行的IT工程项目监督体系，因为作为WTO的一个成员，与国际接轨，走国际化的道路是一个必然选择。
3．尝试代理体系
政府信息化工程项目代理是根据实际需要提出的利用第三方力量解决政府自身缺陷的一种新的形式。代理可看作是咨询的扩展，但两者既有相似之处，也有不同之处。相同点是咨询方、代理方与业主方之间都是一种委托关系，两者都站在业主的立场为业主服务。所不同是，咨询方仅提供问题解决方案的建议，是否采用或采用哪套解决方案由委托方决定，即咨询方是谋而不断，代理方则不仅提出解决方案，同时在授权的范围内有决策权和决策的执行权。简而言之，咨询是向委托方提供问题解决方案建议，代理是直接替委托方解决问题。例如，某一大型项目的招标，委托方可以采用咨询的形式请第三方做一个招标方案策划，然后自己完成招标，也可以采用代理的形式将招标工作直接委托给第三方完成。
对委托方而言，代理与咨询相比有如下两大优点：
①对委托方IT能力和IT项目管理能力的需求大大降低。
②转移风险。代理方（受托方）在获得更大授权和更多酬金的同时也意味着承担更多的责任，这样，抗风险能力弱的委托方以较小的代价将一大部分风险转移到了抗风险能力强的代理方（抗风险能力的差异由双方IT力量和IT项目管理能力等差引起）。
因此对IT力量和IT项目管理弱的建设单位，代理比咨询更适用。从理论上讲，适用咨询的问题都适用代理，具体选用哪种形式和代理授权的程度主要取决于委托方自身的能力。
四、结语
IT监理是我国特有的信息化建设管理制度。我国政府出台IT项目监理制度的初衷是期望解决信息化，特别是政府信息化项目建设中出现的诸如质量不合格、超工期、超预算等问题。这样的出发点无疑是好的，但不是所有的IT项目都符合监理的条件，单靠监理无法解决目前信息化项目建设中出现的种种问题。本文认为，咨询、代理、监理各有自身的适用条件和角色定位，监理无法替代咨询和代理，咨询、代理、监理共同发挥作用才有希望较好地解决目前IT项目建设中出现的问题。（责任编辑：朱晶）
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